深度 | 从《广播电视法》到未成年人保护（上）：再论电视分级制

一、《广播电视法》重视未成年人保护

1、《广播电视法》意见稿出台是法治建设重要进程！

2021年3月16日，广电总局政策法规司公布了《中华人民共和国广播电视法(征求意见稿)》。在被行业人士期盼和呼吁多年之后，《广播电视法》意见稿的推出体现了“依法治国”理念的持续深化，这也是我国法治发展建设的重要进程。

说其被呼吁已久，是因为早在2010年3月举行的十一届全国人大三次会议期间，徐景龙等31名代表就曾提出过关于制定广播电视法的议案。事实上，我国广播电视行业的法制建设一直备受关注。国务院曾先后颁布了如《卫星电视广播地面接收设施管理条例》《广播电视管理条例》《广播电视设施保护条例(修订)》等行政法规，国家广电总局也制定了多项部门规章。中 宣部于2004年制定了《关于制定我国文化立法十年规划(2004-2013)的建议》提出一系列科学合理、层次分明，以保障实现公民的基本文化权利为主线的中国特色社会主义文化法规体系，其中也将《广播电视法》列入了十年立法规划（参考中国文明网《文化强国亟须更多立法支撑》）。其后，广播电视行业继续推出了林林总总的法规政策，但处于中心地位的《广播电视法》却一直处于缺位状态。

2014年10月，党的第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在此之后，广电行业法治建设进程得以加速。2015年3月2日，时任中宣部副部长、国家新闻出版广电总局党组书记、局长蔡赴朝在国家新闻出版广电总局党组理论学习中心组扩大会议上表示，“必须增强厉行法治的责任担当，坚持依法行政、依法管理，不断提高法治思维和依法办事能力”。2018年3月28日，国家广播电视总局官网发布的《国家新闻出版广电总局关于2017年度法治政府建设情况的报告》，提及的2018年工作计划，其中明确提出：“推进重点立法项目取得新突破，进一步完善中国特色社会主义新闻出版、版权、广播电视、电影领域法律规范体系，如启动《广播电视法》制定工作，建立广播电视领域基本法”。这一官方表述象征着《广播电视法》工作进入日程，并终于在大约三年后得以实现！

从意见稿附则对“广播电视节目”、“广播电视机构”、“广播电视节目集成播放机构”等用语的定义来看，广播电视法是从广义的业务层面上界定了适用范围，因此如网络视频、移动电视、视频集成平台、融媒体中心、IPTV传输网等均能适用此法。

2、关注未成年人保护备受关注

非常引人关注的事，《广播电视法》征求意见稿中第二十三条提到，广播电视节目集成播放机构应当通过设立未成年人专门频率频道、未成年人专门时段、未成年人节目专区、未成年人模式等措施，建立完善未成年人保护专员、未成年人节目评估委员会等机制，防止未成年人节目出现商业化、成人化和过度娱乐化，保护未成年人合法权益。征求意见稿还指出，广播电视节目包含可能影响未成年人身心健康内容的，广播电视节目集成播放机构应当以显著方式进行提示并合理安排播放时间、版面。

此前，2019年3月国家广电总局出台的《未成年人节目管理规定》（第三号令）也提及未成年人专门频率频道、未成年人专区及未成年人保护专员制度、未成年人节目评估委员会，要求“网络视听节目服务机构应当以显著方式在显著位置对所传播的未成年人节目建立专区，专门播放适宜未成年人收听收看的节目”。最新的《广播电视法》征求意见稿基本沿袭了上述规定的精神与提法。并且，《广播电视法》征求意见稿除了要求集成播放机构设立未成年人专门时段外，还特地提及“未成年人模式”，这应是适应目前智能广电发展趋势的一个亮点，也将有重要的落地价值和意义（参考下篇的进一步论述）。

上述情况证明，作为广电行业基本法的《广播电视法》继续保持对未成年人保护的高度重视，并进一步考虑当下的智能化技术环境。

二、从未成年人保护到分级制落实的思辨

对于以上《广播电视法》征求意见稿在未成年人保护的提法，有媒体人士认为：随着宽带和互联网业态视频服务的快速发展，导致了视频内容的广泛传播，内容分级制度将越来越必要，并将在中国广电行业逐步落地。实际上，这一问题已经被讨论多年。

1、电视分级制基本架构

一般而言，电视节目分级制度基本架构包括：

（1）设想某些电视节目内容对某个年龄层观众可能产生的影响或合宜性，将节目分为几个不同的级别，依法划分收视者年龄。

（2）基于家长需辅导家中未成年子女收视或为之选择适当的电视节目的前提，电视公司播放节目时，必须同时传送节目的分级讯号，让家长明了该节目是否适合其子女观赏。

（3）隔离不适宜节目的方式，可略分为两种，一为“时段区隔”，即限制特定内容的播出时段，考虑孩童作息时间，电视公司将不适合未成年者观赏的合法内容，安排在较晚或他们较不会收视的时段播出。例如香港的“合家欣赏时间”；另一种方式是在电视机上加装“锁码芯片”，解读制播单位所传送的分级码和家长设定的收视级别，让家中未成年者避免收视不适宜的内容。这种芯片能够使家长有选择地临时切断或连通某电视频道。例如美国的“V-Chip”视觉芯片（又称童锁，或者是暴力芯片）。

倡导分级制的行业人士认为：在大视频背景下，为了保护未成年人，至少是在可行的条件下给予善意和必须的提醒。事实上，2015年01月29日，国家广电总局电视剧司有关负责人曾向媒体表示，中国电视剧分级制已进入调研阶段，研究对象涉及境外十多个国家和地区电视分级制度。对此，笔者认为：在保持良好初衷的前提下，这一提法之后的逻辑还需仔细和审慎地推敲斟酌，更需要加强相关知识和思想的普及，尤其是要澄清一些错误的逻辑和观点。

2、电视电影分级的认识误区

一说起电视电影分级，不少吃瓜群众就会提起曾经的香港“三级片”，并以为分级之后，适用于成年人的影视作品可以有更大的尺度。甚至，不少吃瓜群众完全将电影电视分级等同于促进文化产业繁荣的利器。

与欧美相比，过去很多年，中国在TMT领域特存在很大程度的技术（包括核心技术与技术生态）落后及一定程度的管理体制机制改革滞后问题——比如3G、云计算、智能终端、VR/AR、人工智能等领域，以及一些引起争议的内容审核问题（如抗日“雷剧”）。但部分倡导电视分级制的人士，若将之等同于体制的全面落后，或是将其自身的于文化产业发展路线与欧美国家直接对标，并认为未成年人保护应该照抄国外内容分级模式，这种观点隐藏着的潜在逻辑思维是：“国外的月亮更圆”，所以要在中国的大地上模范国外的月亮。

以上种种或是电视电影分级争议中存在的种种误区。

3、正确认知电视分级

专业人士认为：作为一种渐进式改革，中国政府处于边设计、边改革、边立法的进程之中；尤其中国媒体管制与体制改革总体上呈现相对缓慢和渐进的特征。但我们也必须看到，任何一个良性运转的社会和心态健康的民族，都有其核心价值理念；在全球化背景下，没有哪个民族会任由本国家本民族的文化遭到稀释和解构，由此对社会稳定产生剧烈冲击和破坏。因此，文化保护与文化例外是世界通行原则或惯例。

按照上述思想，笔者认为，在确保中华民族自身文化价值观的前提下，以未成年人保护未目标推动电视电影分级，确实可以认为是文化与大视频产业管理的深入和细化，但相关理念和知识仍需进一步普及。以下是笔者认为电视分级制度需要加强普及的理念和知识。

（1）分级制本质是给与家长的辅助手段，不是让家长逃避责任的渠道。分级制度至少是对不同内容，针对青少年提供了必须的指导和善意的提醒。但在现实生活中，仅仅依靠分级制度当然很难限制一些青少年完全遵从道德和法律的指导，不去观看内容不宜的影视。所以，有了分级制度，家长可以获得更多的提示，对家庭文化环境有更多管理工具，但这不是说家长就可以由此逃避责任不管孩子。尤其是在媒介环境智能化条件下，继承播出平台越来越有必要向家长提供相关管理工具，而家长也需要善用之（下篇将会介绍相关参考）。

（2）保护未成年人≠给成年人更大的道德边界。正如香港政府所言，设立分级制度的目标，“除了保护儿童以及青少年人，避免让他们接触一些可能对他们有不良影响的电影，也让成年人有机会观看更多描写成人世界现实一面的电影。”但电视分级制度本身不是要对一国现有的节目道德约束及价值观产生冲击，并不是要在色情及暴力等不良内容的界定上对成年人给予更宽松的尺度。

对于现代媒体文化，必须充分意识到更具传播性的数字媒体的“溢出效应”，其对周边人群可能产生的不可知影响。尤其在互联网资本驱动下，很多互联网媒体为了博取出位、吸引眼球，很有大的驱动采取各种“擦边球”举措。按照麦克卢汉的观点，电子媒介凭借技术的优势，易于流传和跨越传统媒介边界，从技术角度而言在带来个性化体验的同时，本身存在浅层主义和娱乐主义的倾向。而从过去数年的大视频市场监管走势及动态来看，笔者认为对大视频领域有害内容的监管只会加强（包括技术机制的强化），早期互联网蛮荒发展的情形将一去不复返。

（3）分级制度本身与优质内容生产无紧密关系。有专家指出：电视分级的这个“级”绝对与节目质量无关。人们已经习惯一提到级别，就想到是判断质量优劣的标准，其实电视分级绝对不等于产品的分级，比如一等品、二等品、残次品，“这个级别应该完全是根据价值观或人群接受程度来划定的”。换言之，这个级别的划定标准，与电视艺术无关，是一个量化的标准，这个标准主要针对青少年，衡量的标准应当是“色情”和“暴力”等不良内容的潜在影响。所以，将电影电视分级等同于促进文化产业繁荣的利器，将文化发展不足归咎于分级制度的缺失,这完全是部分吃瓜群众或别有用心者的幻想或谎言。

对此，笔者想强调的是，像《阿凡达》、《盗梦空间》、《哈利波特》、《魔戒》（前述影片均为PG-13级）、《功夫熊猫》（（PG级））这样的影片在全球市场都大受欢迎。其本质在于“讲好好故事”以及制作中摄制团队的良苦用心包括技术手段的应用，但与分级制度并无关系。而中国市场何曾产生过这样的文化影视作品？这是否与电影电视分级制度相关？这个问题或许可以拿电子游戏作为类比。与电视电影同属文化圈的电子游戏领域，其产值早已数千万，但大部分游戏本身开发或满足的都是浅层的欲望，游戏开发商70%左右的资源都浪费在美术，而很少研究游戏类型本身的创新，比如游戏世界观的构建（参考前文《游戏市场的困境与期望》）。所以，将内容分级制度与创作繁荣紧密挂钩的思维绝对不可取！

（4）对产业发展的关键或在于，内容审核与分级判断标准的进一步明晰，以及潜藏的开放与精细化管理思维。既然要推行分级制度，其关键就是如何界定“色情”和“暴力”等不良内容？如何定级？这就是内容审核标准问题。这种标准的明晰化或许才是产业发展繁荣的关键，这也是众多行业人士呼吁的。