三名航天员返航前夕, 英皇家智库: “不能再放任中国独步太空”

【导读】中国神州十三号航天员经历6个月太空“出差”，将于近期返回地球。近年来中国在太空领域的快速发展，已引起美欧高度注意。近期，历史悠久、英国领先的国防和安全智库——英国皇家联合军种研究所出炉一份重磅研报《在全球公域应对中国的跨大西洋方案——美欧海洋和太空政策的趋同与分歧》，就把中国作为唯一对手，敦促美欧搁置争议、精诚合作，在水上和空中遏制中国，以巩固美欧领先地位和自身利益。

这一研报，其实是太空竞争愈演愈烈的一个缩影。近年来，从成立太空军，到提出新版登月计划，再到最新财政预算为NASA拨260亿美元、计划2040年送人上火星，美国在太空领域屡出“大手笔”；欧洲也在调整太空战略，一方面自主制定《欧洲空间计划》，另一方面也逐渐转变与中国合作的态度。以至于外媒直呼，全球“太空竞赛”又回来了。

本研报详细分析中、美、欧在太空领域的行动框架。目前，《外空条约》是太空治理的主要国际法依据，但这一条约，已难以应对频谱及轨道占用、太空垃圾、军民两用武器等新问题。尽管中、美、欧盟、英国都曾提出新方案，但因各自掣肘而尚未达成一致。

报告认为，在太空领域建立跨大西洋联盟，十分必要且可行。美欧都认可太空领域存在所谓“中国威胁”，那就必须克服内部分化和竞争，联合起来应对中国。目前，北约内部已将太空认定为新的军事行动领域，将涉及太空的进攻纳入共同防御条约。作者强调，太空先行者将占据巨大优势，中国已认清这一现实，大西洋两岸是时候采取行动了。

本文节选自英国皇家联合军种研究所2022年3月研究报告的太空政策部分。文章基于美欧立场，不乏负面观点，仅供广大读者参考。

▍引言

随着中西紧张局势加剧，潜在领域的政策合作与竞争，受到各国政府、议会、媒体、智库和公民的密切关注。其中值得注意的是全球公域（global commons）的治理：在全球海洋和外太空领域，当前国际通行的治理框架，目的在于确保任何国家都无法对全球公域内的资源提出主权要求。

西方认为，这一国际规则体系，是各国得以“开放和不受阻碍地”进入全球公域的基础，但却受到中国挑战。随着中国成为世界第二大经济体，中国对全球公域的影响逐步加强，这在海洋和太空领域很明显。中国基于其国力推动商业和军事利益，虽然中国并非唯一这样做的玩家，但“其战略目标可能与现行国际法相悖”。

此外，在海洋和外太空领域，还存在大量国际法的“灰色地带”。在这里，参与者和资产很难被明确识别——不能明确国家边界，也不能轻易地判断其功能是属于民用，还是属于军用。西方认为，中国越来越多地使用“灰色地带”战术。目前，西方争论的焦点在于，中国是不是正利用其不断增长的实力，来把持、改革或取代现行的全球公域治理的国际法和制度规范。

对于全球公域里日益增长的中国角色，美国始终深感忧虑，现在欧洲也逐渐担心起来。虽然美国对中国的担忧更大，但欧盟对中国的定位更加多面：从谈判伙伴到经济对手。英国则将中国称为“系统性”竞争对手。其他欧盟成员国和欧洲非欧盟国也更加公开地批评中国的行动。就此而言，跨大西洋国家存在一定程度的趋同。北约（NATO）的一些声明强调，中国正在成为北约必须应对的挑战。不过，关于海洋和外太空治理的跨大西洋合作远比想象的更为复杂。

这份“白厅报告”（Whitehall Report）是“跨大西洋中国对话项目”的组成部分，旨在探讨欧美在全球公域的合作机会与挑战、中国在相关领域的影响力，以及欧美的应对之策。首先，本报告定义了“全球公域”，并探究了现行的规则体系。其次，分析了中、美、欧在全球公域中的互动框架，并证实欧美对中国的忧虑正逐渐上升。此外，由于欧洲内部复杂的决策机制，本报告还专门讨论了欧盟内不同机构、相关组织、欧盟成员国，以及非欧盟的欧洲国家在该议题上的不同立场和战略。最后，就“全球公域”治理的跨大西洋合作提出总结和建议。

(本报告封面)

▍“全球公域”与外太空治理的现行规则

联合国将全球公域定义为“不属于任何一个特定国家管辖、所有国家都可以使用的资源领域”。根据现行国际法，有四个全球公域：公海、大气层、外太空，以及南极洲。然而，“全球公域”的概念是可以改变的。它取决于全球对特定资源或领域的态度、技术变化、稀缺性和公平获取。例如，一些专家会用“网络空间”取代南极洲作为第四个全球公域。

全球公域的管理涉及复杂的过程，需要平衡所有利益相关者的权利和责任。现实中，非国家主体也能进入和使用这些资源领域，例如国际组织、公司和个人。因此，对于这些空间的治理，需要真正能使“所有人”都遵守的共同规则和规范。相关规范需要平衡不同行为主体的利益和立场，可大致归纳出三条基本原则：第一，应该优先保障出于商业或军事原因对这些领域的“准入”。第二，应该避免保护公域的“条件”被过度使用。第三，应该在开发和保护之间取得平衡，以维护公域中潜在全球资源的可持续性利用。

现在已有一些全球性的条约和公约，来管理全球公域。不过，尽管《联合国海洋法公约》（UNCLOS）和《外空条约》（Outer Space Treaty，OST）等国际法律框架已被广泛采用，但对其解释的分歧，仍然存在。此外，新技术的出现，降低了各国掌握进攻性能力的门槛，以至于民用和军用的区别变得模糊，各国在外太空获取和利用新资源的能力随之提高。这种情况下，某些国际规范和规则也许不再适用。

一直以来，海洋领域比外层空间的治理和规范建立得更好。大气空间（或者说各国领空）的终点和外层空间的起点的定义是有争议的，并且没有编入《外空条约》等国际协定。当前，国际航空联合会（Fédération Aéronautique Internationale，FAI）和其他机构一般使用“卡门线”（高于海平面100千米）来确定和记录何时实现了航天飞行。然而，美国国家航空航天局和美国军方认为，外层空间始于海拔80.5千米左右（或卡门线下19千米）处。随着航空航天活动的增加，不同的认定标准，可能会造成复杂的困境，因为航天器的发射和着陆，以及它们的往返轨道，都可能途经潜在的“外国领空”。虽然国际法中尚未对“外层空间”提出明确定义，但各国参考的核心治理框架，依然是《外空条约》。

《外空条约》规定，各国不能对外层空间的任何部分提出主权要求，而且不能通过在地球轨道或外层空间部署核武器或其他大规模杀伤性武器（WMDs），来实现该公域的军事化。但是，随着民用和军用技术应用的增加，外层空间的安全化、武器化和军事化的界限变得模糊。该《条约》的效用也受到越来越多的质疑，而各国现在可以利用难以归咎于某个行为者的军民两用装置，来扰乱和削弱其他国家的能力。例如，机器人卫星可以通过交会或接近，进而操纵其他卫星；各类地基武器也被研发出来，能够使在轨卫星“失明”。这些新趋势给在太空作业的国家带来了战略挑战。当前的讨论已不局限在“空间核武器”等具体问题，而是围绕太空进攻和防御能力的构成体系来展开。

该《条约》并没有预见到卫星所有者的增长、卫星和通信频率的管理、空间碎片的积累、“空间网络战”以及这些变化对外层空间活动构成的威胁。《条约》也没有预见到各主体为了国家和商业利益进行太空探索的惊人程度，因此也没有界定具体的空间资源探索和利用规则。对空间的不平等使用，对国家结果有直接影响，因为获得新资源的国家将获得巨大的竞争优势。

此外，以卫星发射为代表的外太空商业活动的增加，导致特定国家的私营部门及其幕后支持者，在规范和标准制定上发挥了主导作用。管理日益增长的外太空活动，属于国际电信联盟（ITU）空间服务部的任务，该部门负责协调空间系统和地球基站，并记录工作程序。然而，针对日益增长的空间碎片问题，尚未出现一个具有普遍约束力的协议——现有《外空条约》缺乏空间碎片减缓规则，而没有直接立法的国家，只能试着解释现有规定。因此，运营商往往采取“方便旗”（flag of convenience）方法，绕过本国法律，以换取其他国家较松的监管制度。

与外空治理有关的其他框架，还包括1984年《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies，简称“月球协定”）。月球协定将月球描述为“人类共同遗产”，并呼吁建立一个国际制度来管理月球资源的开发。目前，《外空条约》已经被110个国家批准，包括中国、美国和英国，但月球协定只有18个国家接受。中国和美国都没有签署或批准《月球协定》，人们由此怀疑该协定在国际治理中到底有何作用。例如，与《联合国海洋法公约》的情况一样，美国也担心《月球协定》会限制其主权和行动自由。

▍中美欧的太空治理互动

在制定外太空规范时，美国、中国、英国和欧盟都曾试图提出自己的国际治理框架。这些倡议，有的独立于联合国机构，有的也通过联合国机构提出，取得了不同成果。2008年和2014年，中国曾和俄罗斯一起就太空治理问题，在联合国框架内提交相关议案，但都没有通过。此外，外界对于中国愿不愿意在外太空限制其自身行为，一直有争论。例如，美国拒绝中国提案的一个原因是，该方案“缺乏核查机制”，不能管理中国和俄罗斯一直在开发的地基反卫星武器，也没有限制两国可用于进攻的反卫星武器的数量。西方认为，缺乏相关限制，可能会掩盖那些军民两用的装置或能力，同时也没有解决方案来处理因这些武器而产生的空间碎片。

欧盟曾试图在联合国推动《外空国际行为守则》（International Code of Conduct for Outer Space），但也没有成功。该守则并不是通过联合国渠道制定的，因此也缺乏联合国成员的支持。美国曾在不同阶段对该方案表示反对，因为这可能严重限制美国在外太空的军事和情报活动。

相反，2021年，英国成功地在联合国大会通过一项决议。该决议旨在分享“如何以包容的方式进一步发展负责任的太空行为规范”的想法，并希望基于这些想法推动正式讨论，最终达成近似法律约束性的文书。虽然这项决议得到美国支持，但中国投了反对票，印度投了弃权票，因为它未能提出具有法律约束力的解决方案。

2021年，美国在联合国框架外起草《阿尔忒弥斯协定》（Artemis Accords），提出“安全、和平和繁荣的未来太空原则”。它寻求“促进多边努力，进一步发展适用于空间资源开采和利用的国际惯例和规则”。迄今为止，共有15国签署该协议，包括4个欧洲国家。该协议的目的，是维护《外空条约》中的现有规范和规则，并强化联合国相关治理结构中的部分内容，如联合国和平利用外层空间委员会（UN Committee on the Peaceful Uses of Outer Space，UNCOPUOS）提出的《空间碎片减缓准则》（Space Debris Mitigation Guidelines）。

有分析家指出，《阿尔忒弥斯协定》试图通过“为希望与美国合作的公共和私人伙伴确立高标准起点”，来构建一个“以美国为中心的外空善治的法律制度和系统”，进而赢得领导地位。事实上，通过将该协定置于《外空条约》的泛化话语和规则体系中，美国“试图将这一协定转化为习惯的国际法，不仅约束缔约方，而且约束非缔约方在外太空的行为”，从而落实并发展《外空条约》和其中广泛的原则。

相比约束海洋公域，实现跨大西洋的外太空行为规范合作协议，更加困难。这可能是因为，在此前《外空条约》下，那些防止大规模杀伤性武器的规范议程，已经过时。

新的现实是：各国从外太空探索和利用中，能获得丰厚的技术、财政和战略回报。

虽然在理论上，欧洲和美国利益相对一致，但在实践中，双方存在着重大分歧。这些分歧包括：欧洲关切战略自主权，柏林有意强化欧洲航天局（European Space Agency，ESA），以及，欧洲反对美国《阿尔忒弥斯协定》允许国家占有太空自然资源开发，或在其行动区域周围指定“安全区”。

无论如何，欧美都必须在外太空的管理上找到一致意见，因为大西洋两岸都忌惮中国的外太空活动及其不断增长的外太空能力。虽然美国比欧盟更早地表达了这些关切，但后者也在尝试展现更多话语权。

总的来说，欧盟对所谓的“中国修正主义”表达了越来越多的担忧。2019年，欧盟的战略报告指出，虽然中国“要求改革全球治理，让新兴经济体有更多的参与和决策权”的主张应该被承认，但“中国不大愿意接受随着其作用增加而产生的责任，以及新的问责制度”。该报告还指出，以牺牲其他国家为代价，有选择地维护规范，只会削弱整个体系。目前欧洲的普遍看法是，“中国是一股修正主义的力量，但还不是积极的秩序破坏者”，这也意味着双方在全球治理上的合作大门，依然敞开。事实上，在某些问题上，中欧双方的立场，似乎比美欧之间更加一致。

▍“战略自主”还是“继续骑墙”？欧洲太空战略将如何抉择

2016年，欧洲发布了最新的太空战略，其中列举了参与外太空的各种欧洲行为主体，包括ESA等机构、欧盟委员会和个别欧洲国家。作为欧盟分裂的一个典型例子，ESA是多边性质的，但不受欧盟管理，并且只参与有限的欧盟项目。因此，欧盟成员国基本上都只根据自身国家利益，选择性地参与不同的太空计划。从2021年起，前身为欧洲全球导航卫星系统局（GNSS）的欧盟盟航天计划局（EUSPA），被赋予更广泛的任务。该机构将监督欧盟的太空活动和国际合作，而欧空局则会继续专注于技术问题。与此同时，这也让人们担忧，这两个机构之间可能出现重复工作。

此前，欧洲的太空政策往往侧重于寻求和其他国家合作，以及通过共享太空，来缓解气候变化等全球挑战。但是，2016年战略更加强调加大欧洲的创新和研发、简化投资机会，以及形成一个有吸引力的监管和商业生态系统，从而提升欧洲的内部竞争力。该战略还强调，在太空领域，民用、商业和国防利益本质上是互相交织的，这些利益的运营，都需要一个安全的环境，以避免受到无线电频谱准入、空间碎片、网络攻击和太空天气等威胁的影响。

为了确保欧盟及其成员国在太空的自主权，该战略认为，整个欧洲需要进行大范围协作——不仅要促进欧盟、相关机构和成员国之间的协调，还要推动民用、商业和国防者的配合。2021年，通过启动全面的“欧洲空间计划”（European Space Programme），欧洲已经采取一系列的具体行动。此外，2021年的《欧盟战略展望报告》（EU Strategic Foresight Report）更进一步，不仅肯定了全面计划的必要性，而且点名中国在太空领域竞争取得的比较优势，例如先进的太空计划和能力、空间发射场等方面。

欧盟认为，当前战略形势对欧洲和跨大西洋安全构成挑战，与中国在外太空研究方面的合作，可能是“有代价的”。有报告指出，中国快速推进北斗卫星系统，并计划使用与欧洲的伽利略系统相同的信号频率，这可能限制欧洲政府和军队对该频段的使用。这也印证了美国对欧盟“不要向中国提供敏感技术”的警告。此外，中国在2017年首次公开宣布反卫星试验，导致欧盟和中国在太空合作方面的信任渐渐破裂。目前，在与中国开展宇航员培训等合作的问题上，欧盟的立场已逐渐与美国趋向一致。

中欧太空合作，是在欧洲对华科技领域的接触战略下发生的，但中国太空领域的触角并不局限在欧洲。《中国的航天》白皮书指出，2011年至2016年，中国与29个国家签署了43项空间合作协议或谅解备忘录，并与欧空局、法国、意大利、英国、德国、荷兰、比利时和美国开展了双边合作。事到如今，伴随“中国威胁论”的地缘政治话语转变，跨大西洋共同体也自然有理由，把与中国的太空合作排除在优先事项之外。

然而，在2021年4月最新的欧洲太空计划公布前，法国还是宣布，它将继续致力于在太空探索领域与中国合作。最近的消息表明，ESA和法国依然与中俄在一些太空合作领域进行交流和探索，例如，到2036年建立月球基地，以提供在外太空探索和开发的战略优势和经济优势。但是，其他欧洲国家和欧盟会不会真的允许这种情况发生，还有待观察。

当然，欧盟已明确表示，它需要自己提出一个协调和全面的欧洲空间计划，以促进其内部创新发展，并以“太空中的联合欧洲”（United Europe in Space），作为太空竞争的主要参与者。美国对欧洲这种转变早有预判，并曾在2003年反对欧洲建立独立的伽利略卫星定位系统，认为这是其全球定位系统（GPS）的潜在对手。ESA的负责人最近还指出，埃隆·马斯克等人正在新的太空经济中排挤欧洲公司，从而主导卫星系统领域的标准制定。在太空领域，欧洲公司和ESA，与中美两国的确存在明显竞争关系。与主要竞争对手开展合作其实无可厚非，但欧洲如何平衡现有的多主体格局，的确面临复杂的挑战。

事实上，美国对外太空的全球公域治理，以及相关资源的探索、开发和利用，始终存在复杂的立场和观点。美国虽然一向接受使用“全球公域”这一概念来描述外太空，但奥巴马政府还是在2015年颁布《空间资源探索和利用法》（Space Resource Exploration and Utilization Act）来保护美国的国家利益。此外，该法案还试图捍卫美国私营企业在外太空资源开采方面的投资和产权。而特朗普政府曾直接表示，美国不认为外太空是全球公域。特朗普创建了美国太空部队，以缓解美国在该领域可能面临的挑战。《阿耳特弥斯协议》也是美国太空战略的另一重要成分，用以在外太空建立属于美国自己的规范性框架。如前所述，虽然有传言说法国有意加入该协议，但整个欧洲和世界上其他国家对该协议的支持微乎其微。

这并不意味着，在外太空及其治理上，完全无法实现跨大西洋合作。事实上，很多项目正取得实质性进展。例如，在联合国框架下，欧洲国家和美国支持了英国领导的关于“推进外空行为规范”的决议。NASA和ESA之间，欧美太空领域的政商之间，始终保持稳定合作。此外，在2019年，北约通过了一项新的太空政策，宣布空间也是其军事行动的领域，并于2020年在德国的盟军空军司令部建立北约空间中心。2021年，北约更是进一步承认，对盟国空间的攻击、来自空间的攻击或在空间内的攻击，都可能触发其共同安保条约。

规范性分歧和经济竞争的存在，不容忽视，这也使得跨大西洋合作的情况总是非常复杂。但总体而言，美欧还是能够在太空领域“一致对外”，未来双方将共同探索，如何有效地应对中国挑战。

▍结论

全球公域的规范和治理环境非常庞杂，仅外太空领域就包含了一系列广泛的问题。由于太空行为的规范开始涉及越来越多的经济利益，如太空采矿，情况变得更加复杂。在中西方竞争加剧的背景下，跨大西洋共同体寻求太空治理领域的战略趋同，并非“空穴来风”。毕竟，欧洲国家、欧盟和美国都在谈论着一个基于规则的自由国际秩序。

然而，在全球公域治理的结构性和规范性方面，欧洲和美国的参与和结盟方式有很大不同。虽然两方都公开表达了对中国在公海和外层空间的行动和野心的担忧，但对于中国“改写全球规则”的程度，看法不一。此外，一些现实的障碍，也阻挡着美欧真正实现“一致对外”：四分五裂的欧盟体制，不足以管理其成员国，例如，ESA影响力的局限性、ESA与EUSPA的潜在职能重复等；在欧洲成员国的对华战略中，各国的国家利益依然是首要的，而不同国家对“中国威胁”存在不同看法；各成员国，以及欧盟层面都在探索对华合作的巨大商业利益；美欧在外太空存在规范性差异，以及实质性的经济竞争。

欧洲和美国接受了相同的太空治理制度框架，但在具体行为规范上，有着巨大分歧。在联合国框架下，美国曾组织欧盟单方面制定外太空行为规范，使之成为决议，又在近期决定建立独立于联合国的《阿尔忒弥斯协定》，但只招募到4个欧洲国家参加。这些都突出表明，无论是谁，目前想要制定一个共同规范来治理外太空，仍然是遥不可及的目标。此外，欧洲与中国的经济关系非常复杂，欧洲认为美国是一个经济竞争对手，美国认为空间不是一个全球公域，这些立场差异也进一步削弱了迅速建立起有效的跨大西洋联盟的任何机会。

但是，各类迹象也昭示着合作希望。如今，对于对抗中国、“灰色地带”威胁和外太空作为军事行动领域等问题，北约内部的讨论已形成实质性的进展和成果。同样，跨大西洋伙伴还可以通过其他新型或小型的集团，开展定向合作，例如在印度-太平洋框架下探讨共同的战略利益。在太空等新型战略领域，先行者注定会拥有巨大优势，因为他们能够制定规范和标准。显然，中国已认清这一现实。现在是大西洋两岸采取行动的时候了。