三调成果能否解决“三区三线”、国土空间规划难题 | 调查
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如果认识无法统一，规划的执行者会很麻烦，规划的监督者也会很麻烦。
编辑 | 鹿野
自2019年至今，国土空间规划已陆续开展了3年，从专题研究到总体规划方案，阶段性成果已逐步出台。随着工作推进，各地镇级国土空间总体规划和村庄规划编制工作也已相继展开，并探索与“三区三线”试划成果的衔接。
三调成果通过验收之后，国土空间规划的基础更加夯实，进展进一步加快，但一些难点仍未完全得到解决。包括土地监管、生态保护、各类规划人员、测绘地理信息等在内的从业者对于国土空间规划、村庄规划，尤其是“三区三线”划定工作，存在诸多探讨。
规划落定在即，“三区三线”成关注焦点
“国土空间规划过程中，如何解决不符合三线认定规则的批而未用地等历史遗留问题？”
“三调数据已经通过验收，但在规划编制过程中仍有部门对地块性质存在异议，该怎么处理？”
“国土空间规划和‘三区三线’划定工作还未完成，如何确定村庄规划的底线管控？”
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“三区三线”划定，成为各方讨论最集中的领域之一。
“从2019年至今，国土空间规划陆续开展了3年，摸清楚了底数、找准了问题、确定了目标、明晰了方向；从专题研究到总体规划方案，各地方应该都有了阶段性成果。”
兼具地理信息及国土空间规划工作经验的从业者@跃哥说GIS向泰伯网表示：“‘三区三线’划定是国土空间规划最重要、最关键的核心组成部分，可以说从空间规划正式开始编制的时候，‘三区三线’划定就已经开始了；在‘三区三线’划定工作里面，‘三区’是一种不约束的概念，‘三线’才是具有约束性的管控边界，因此，永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界‘三条红线’成为各方关注的焦点。”
目前，按照自然资源部的最新要求，各地方的“三区三线”初划工作基本完成，进入到成果提交和审查阶段。
就职于某省城市规划院的王河（化名）向泰伯网介绍。
“国土空间规划是一个全新的体系，理想状态是在实现规划一张图之后，能够将最终的规划放在统一的应用平台上，在办理土地开发、规划审批等业务时，都能够通过平台统一操作，从而完成对整体空间应用的简化和监督。”
但要实现生态保护与经济发展、农田保护与城镇化进程的和谐统一，难免会出现思想的碰撞。
王河表示：“虽然理论框架是完整合理的，但在工作推进的过程中，会涌现出很多小的问题和矛盾点，其中围绕‘三区三线’划定、尤其是城镇开发边界控制线的划定工作存在比较多的讨论，也导致部分地区的国土规划方案迟迟未能落定。”
“‘三区三线’划定工作确实比较有难度，因为涉及多部门调整，不少地区都需要反复推敲。我服务的地区已经启动了第二轮试划工作了。”某测绘地信企业负责人石坚（化名）向泰伯网表示，他所在的企业参与了部分地区国土空间规划相关信息平台的建设工作。
对于从业者而言，最直接的影响就是工作难度的增加，以及验收时间和回款期限的一再拖延。
多方观点碰撞，验收时间一拖再拖
从数据采集、处理，规划编制，再到平台建设和维护，规划、测绘地信以及互联网厂商等多个细分领域的从业者参与到了国土空间规划这一综合性工作当中。
据石坚介绍，在前期国土三调工作完成之后，测绘地信企业在国土空间规划中主要承担数据规整、建库入库，以及软件平台搭建等工作。此外，也有少部分单位参与了规划编制工作。
@跃哥说GIS表示，“三区三线”划定企业一般与国土空间规划单位保持一致。而村庄规划所需要的资质是土地规划乙级和城乡规划乙级，技术难度相对更小，也就会有很多不同规模的技术单位参与到村庄规划的编制中。
作为编制规划的主力军，规划企事业单位需要面临最多的协调工作。
“国土空间规划，是要把各领域的规划统一汇总到一张图上，需要各领域规划人员的共同参与。但是，从城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线的名称，就能看出参与规划编制的各个单位的不同。”
“我们在工作中往往面临着三种、四种甚至更多的声音。”
王河表示：“不同领域的规划人员技术水平、专业方向和关注的侧重点都有差异，甚至对于同一个名词的理解都各不相同，有时候互相之间甚至有对方在‘说外语’的错觉。因此，要在国土空间规划的框架下把大家的逻辑和理念协调统一在一起非常困难。”
“各个监管部门之间，其实也存在不同的理念差异。因此除了规划编制人员之间的沟通之外，还需要与监管部门频繁交流，以商讨出协调匹配各方需求的最终方案。这也是‘三区三线’划定以及国土空间规划整体编制时间周期偏长的重要原因。”
这其中，村庄规划是国土空间规划“五级三类”五级中最小的一级，也是与三区三线关系最紧密的一级，会直面许多现实问题。
据业内人士介绍，目前村庄规划工作已进入后半程。部分地区市县一级的国土空间规划工作尚未落定，但村庄规划编制工作已经开始，因此规划人员在底线管控等问题上存在较多疑问。此外，不同村庄的土地利用水平参差不齐，违规建筑等历史遗留问题较为严重，当这些情况叠加“三区三线”划定，情况会更加复杂。
在这些“拉扯”中，相关数据被反复修改和调整，以至于迟迟无法入库、上平台。
王河感慨：“国土空间规划改了又改，每一版都合理，但每一版也都面临不同的质疑，这也极大增加了我们的工作难度，并大大超出了我们的项目的循环周期。但如果不能汇总出一版多方都认可的方案，规划的执行者会很麻烦，规划的监督者也会很麻烦。”
石坚表示：“规划内容的调整虽然对我们平台建设方的工作内容影响不大，但反复调整的数据难以入库，会严重拖后交付周期，进而影响回款进度，影响企业发展。”
三调数据仍未完全解决“编管结合”堵点
虽然现阶段难题仍然颇多，但当把时间回溯至2019年会发现，三年来，国土空间规划的进展已经令人感叹。而正是第三次全国国土调查（以下简称“三调”）数据的出台，为国土空间规划提供了重要的参考依据。
“以前按照规定，所有跟自然资源相关的数据都归集到国家发改委国家地理空间信息中心，虽然按照行政约束的方式把数据提供过去了，但比例尺小、数据老、准确性差，大家都不愿意把自己的数据拿出来。”
“长期以来我们国家的各类规划、空间数据上的矛盾问题比较多，这其中存在底图不一、底数不清、底线不明、编管不衔等原因，矛盾的积累非一日之寒。”
“在多规合一之前，包括经济社会发展规划、土地利用总体规划，还有交通、水利、环保、基础设施、园区的空间规划都把自己叫做总体规划，但其实并没有顶层的规划体系。”
这些在当年召开的国土空间规划数据治理专题研讨会上激烈探讨的问题，如今正一一得到解决。
“原来的土地规划、城乡规划、水利规划、交通规划等空间相关的规划基础底图不相同、坐标系统也不完全相同，导致了规划之间的冲突，给社会经济发展带来一定的不利影响，因此，国土空间规划必须要以三调为底图，才能实现‘多规合一’的目标。”@跃哥说GIS表示。
去年8月，三调成果正式公布。今年4月，三调成果数据正式上线“国土调查云”平台。得益于调查技术的进步，三调的工作效率、精确度等方面得到了很大的提高；相比二调数据，三调数据更为精准、图斑更加细致，其中卫星遥感影像更是全面优于1米分辨率。
更新后的三调数据可以有效辅助国土调查、建设用地审查报批、耕地“非粮化”“非农化”问题整治、“三区三线”划定、国土空间规划编制等工作。
但“所见即所得”的三调数据，也无法完全解决土地现状问题等编管结合的工作“堵点”。
江苏省城市规划设计研究院工程师许军等在《城乡规划》杂志撰文指出，国土空间规划体系用途管制要求在城镇开发边界内实行“详细规划+规划许可”的管制方式，而“三调”成果用地分类未细化到城市建设用地分类中的小类，这使得应用的精度达不到要求。
上海同济城市规划设计研究院有限公司院长周俭则撰文表示，以《“三区三线”第三轮划定规则》为例，规则中要求“城镇开发边界范围一般按现状城镇建设用地规模的1.1倍控制，最高不超过1.2倍；其它城镇原则上按1.3倍控制，最高不超过1.5倍。”
周俭在文中表示，各地方建设用地的历史遗留问题成为规则落实的障碍。他参与编制规划的某城市，三调现状城镇建设用地为164平方千米，而不符合部认定规则的批而未供用地就有56平方千米，还有历史上各级政府的口头承诺用地。这些“违规”的情况其实在地方实践中普遍存在，需要有效疏解。
真理越辩越明，理清数据是根本。
以“三调”成果为基础，还需补充调查缺少对应的数据，将现状底图底数梳理清晰，并结合实际充分调研，才能解决累积多年复杂历史遗留问题，进行科学规划、智慧监管。这一工作，目前仍在继续。
（封面及内文首图来源：人民图片网，汪建林、计海新摄）
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