武文忠总规划师：开辟测绘地理信息事业高质量发展新天地

“实景三维张家界”不仅能服务旅游产业发展，更将夯实当地自然资源新型基础设施，赋能城市管理，更好地支撑高质量发展。

5月15日至16日，自然资源部在湖南长沙召开全国测绘地理信息工作会议（以下简称“会议”）。会议提出，面向高质量发展新要求，全面推进测绘地理信息事业转型升级，为数字中国建设打造统一的时空基底。

全国测绘地理信息工作会议现场（湖南省测绘地理信息学会供图）

测绘地理信息事业转型升级吹响了进军的号角。面向高质量发展新要求，测绘地理信息事业如何转型升级？近日，记者采访了自然资源部总规划师武文忠。

凝聚共识，提振信心促转型

2018年国家机构改革后，测绘地理信息管理成为自然资源管理核心职能的有机组成部分，我国测绘地理信息事业也进入到以转型发展为特征的新阶段。

习近平总书记的重要讲话和重要论述，为新时代新征程全面推进测绘地理信息事业转型升级提供了根本遵循，指明了前进方向，提出了明确要求，注入了强大动力。

“实景三维中国已经纳入数字中国建设总体布局规划，测绘地理信息也已经直接进入到国民经济建设主战场，服务于国家战略，服务于国家需求。”武文忠表示，在此背景下，召开此次会议，其意义在于大家统一思想、明确目标、提振士气、确定措施。

一是统一了思想。一段时间以来，大家都说要为自然资源“两统一”核心职能的履行提供服务支撑，这话是对的，但是还不够到位，必须要认识到测绘地理信息工作本身就是自然资源“两统一”管理的核心职能。2018年中央机构改革方案明确，自然资源部有六大核心职责，其中就包括测绘行业管理。

同时，大家在思想上还要明确，测绘地理信息数据与土地、矿产、海洋一样，也是自然资源部直接调控的四大保障性要素之一，为高质量发展提供支撑。

此外，各级自然资源主管部门要坚决纠正把自己当成测绘地理信息服务使用者的片面理解。就是说，不能只把自己当成用户看，你们是测绘地理信息的使用者也是管理者，是数据的生产者也是保障者。为什么会上强调各级自然资源的厅（局）长也是测绘地理信息厅（局）长，就是要让大家正确认识到自身在推进测绘地理信息事业转型发展、为经济社会发展提供测绘地理信息服务中的主体责任。

二是明确了目标。自然资源部王广华部长在会上明确提出，下一步将全力推进地理信息事业转型升级，充分发挥测绘地理信息数据要素保障作用，为数字中国建设打造统一的时空基底、为高质量发展提供丰富的数据要素保障、为地理信息产业发展营造优良环境、为构建新安全格局严守测绘地理信息管理底线。因为融入自然资源部以后，大家对测绘地理信息应如何走向和发展有点茫然，这四个“为”明确了新时代测绘地理信息工作新的工作目标和任务。

三是提振了士气。对测绘人来说，有一段时间他们心里有些失落，甚至也有点悲情，觉得原来的国家局不在了，当年读书的大学不在了，从业的注册测绘师也一度要“下线”等，好像失去了归属和依靠。通过这次会议，他们看到测绘工作受到部党组高度重视，更重要的是把测绘地理信息工作的重要性提到了前所未有的高度。这让大家觉得一下子受到非常大的鼓舞，增强了信心。

四是确定了举措。有了目标以后，如何去实现这个目标？在这次会议上，自然资源部提出了15个方面的具体工作举措，既有方向，也有手段，为下一步扎扎实实推进测绘地理信息事业转型升级指明了方向。

所以，从重要意义上来说，这次会议统一思想、明确目标、提振士气、确定措施，让大家凝聚了共识。

自然资源部总规划师武文忠（右二）体验无人机模拟驾驶技术在实景三维湖南中的应用（湖南省测绘地理信息学会供图）

据介绍，近年来，自然资源部大力推动地理信息公共服务和产业发展，测绘地理信息事业取得明显成效，测绘地理信息数据获取和服务支撑能力持续提升。在基础设施建设方面，全国卫星导航定位基准服务系统建成，向全社会提供厘米级实时导航定位服务；2000国家大地坐标系得到全面应用；国产卫星遥感影像自主保障率达90%以上；1∶50000基础地理信息数据库保持按年度动态更新，1∶10000基础地理信息数据陆地国土覆盖率达到65%；40个智慧城市时空大数据平台建设完成等。

同时，自然资源部完成测绘地理信息管理机构重构，建立健全新体制下测绘地理信息管理机制，不断加强新型基础测绘体系建设，实景三维中国全面推进。国家和省、市、县协同推进地形级、城市级、部件级实景三维建设，推动产品表达方式从二维向三维转变，产品覆盖从陆地表面向海洋、水下、地下等方面延伸，加快形成新一代国家时空信息数据库，为数字中国、数字经济、数字政府、数字社会提供统一的空间定位框架和分析基础。

破解不适应难题，寻求突破口

在北京高级别自动驾驶示范区里，“聪明”的无人驾驶出租车、无人配送车、无人零售车、无人接驳车给京城市民带来了全新体验。打开“萝卜快跑”手机应用程序，找到站点列表，选择起点、终点，并一键呼叫，就会有自动驾驶出租车接单，提供全自动无人驾驶出行服务。这些示范应用，是测绘地理信息服务国民经济主战场的一个缩影。

从会议上了解到，山东、重庆、广东等多地实景三维中国建设都在如火如荼推进当中，且各具特色。地理信息数据作为重要的生产要素和战略性数据资源，能够全面赋能各行各业，服务千家万户，在推动高质量发展中具有基础性、先行性的重要地位和作用。

“从业务上、组织上、影响力上看，融入到自然资源部这个大平台后，整个测绘地理信息干事创业的空间比过去要广阔得多。”武文忠表示，有了更广阔的天地，有了更大施展能力的舞台后，对于测绘地理信息领域来说，怎样利用好这个更大的空间，把自己的工作做好，助力推动测绘地理信息事业转型升级，支撑高质量发展，这是摆在每个测绘人面前的一道必答题。特别是不能局限于原来传统测绘那样一些理念、那样一些工作方式、那样一些惯性思维，必须立足新的发展阶段、贯彻新发展理念，去构建新的发展格局。这也就是为什么部长在这次会议上提出来要加快测绘地理信息事业转型升级的根本所在。所以，测绘地理信息事业转型升级是时代之选，是国家需求，是社会的需要。站在新的发展阶段、新的起点上，测绘地理信息也必须要有新的作为。

那么，测绘地理信息事业转型升级要转什么？武文忠表示，实际上，自然资源部组建以后，就一直在做这方面的探索、思考和部署。要从转理念、转技术、转管理三个重要方面寻求突破。

转变发展方式先要转思想，以理念创新引领发展模式创新。正如前面所讲，要充分认识到测绘地理信息工作本身是自然资源核心职能的组成部分；认识到测绘地理信息数据也是重要的生产保障要素；认识到各级自然资源主管部门是测绘地理信息的使用者，也是管理者。这便是转理念。

要加快推进新型基础测绘体系建设。过去基础测绘提供的“4D产品”，即：DOM（数字正射影像图）、DEM（数字高程模型）、DRG（数字栅格地图）、DLG（数字线划地图），是分尺度的，以不同比例尺、以点线面的形式呈现，它是台阶式、割裂式、不连贯且静止地表达现实世界。所以，很难满足现代大众应用的新需求。

事实上，人们对现实世界的认识，是把每一个地理单元看做一个实体，比如自然资源部大院就是一个实体，白塔寺是一个实体，北海公园是一个实体等。而传统基础测绘产品是按地理要素分层进行规整，把现实世界拆分成植被层、交通层、居民地层、水系层等众多图层，这些传统产品用户都说“不好用！”，出于安全考虑，一幅幅图件和测绘数据被长年锁在了单位保险柜里。

怎么能给国家高质量发展、给百姓智慧化生活、给政府决策提供更为好用、适用的地理信息产品？武文忠认为，切入点便是重新定义基础测绘产品模式，以此带动整个技术体系、生产组织体系和政策标准体系的转型升级，最终实现传统基础测绘体系向新型测绘基准体系的跨越。

他说，简而言之新型基础测绘体系的主体任务就是建设实景三维中国，也就是建立起一个三维化的、浑然一体的、与现实世界可以互联互通甚至是互操作的数字化世界。前面提到的“实景三维张家界”建设成果，就是基于实景三维下的一个创新应用。

《测绘法》明确规定，基础测绘是公益性事业，国家对基础测绘实行分级管理。然而，随着技术进步和发展，分级管理的制度设计逐步显现出了局限性。主要表现为“统得不够，分的过多”，很难形成全国一盘棋，很难形成全国统一的时空基底，也很难实现国、省、市、县各级基础测绘数据成果之间的共享。

另外，面对新模式、新业务、新技术，现行的法规政策也出现了一些不适应、不协调“之困”。比如严重依赖导航定位和地图技术支持的自动驾驶产业，由于在当时技术条件下修法，现行《测绘法》对其相关行为的定义和管理就有一定局限性。我们都知道，这类车上安装了大量具有测绘功能的传感器，它在行驶过程中，这些功能一旦被使用就属于测绘活动，但谁是测绘活动的主体呢？谁又来申领测绘资质呢？自动驾驶汽车产生的运行轨迹、坐标、影像等大量测绘数据，它的产权又归属谁呢？是买车人？卖车人？车商？还是其他主体呢？目前这些都需要深入研究予以明确界定。

还有，《测绘法》规定，国家对从事测绘活动的单位实行准入管理。也就是说《测绘法》的调控对象是“单位”而非“个人”。但在工作实战中却存在许多以个人名义从事的测绘活动，这使得我们难以以《测绘法》为依据，对这种行为进行管理。

总之，有一系列新业态、新技术条件下出现的新管理问题要去完善，甚至需要重新设计和完善政策法规体系。当然，在转管理上，相关的政策也在不断修订和完善中，有些还需要再进一步调查研究，做进一步思考和探索。

为数字中国建设打造统一的时空基底

“十四五”自然资源保护和利用规划，将新一代国家测绘基准体系构建与服务、实景三维中国建设、构建新一代地理信息公共服务平台(天地图)等重大项目纳入国家级重点专项规划。

据悉，新型基础测绘体系构建完成后，其主体产品将从国家基本比例尺基础地理信息数据向实景三维中国转型、技术体系从数字化信息化向智能化转型、生产组织从传统模式向现代模式转型、管理体制从分级管理向统分结合转型、服务方式从窗口式向网络化定制化知识化转型。建立起以现代测绘基准、实景三维中国、时空大数据平台为主要内容的新型基础测绘业务格局。

目前，作为新型基础测绘体系主体产品的实景三维中国的建设成果已实时接入国土空间基础信息平台，作为自然资源三维立体“一张图”、自然资源三维立体时空数据库的基底，应用于第三次全国国土调查申报数据核查、国土变更调查变化图斑提取、国土空间规划编制论证与方案推演、黄河流域(宁夏段)生态保护和高质量发展等工作中。

如今，在为数字中国建设打造统一时空基底的大花园里，正在种下构建新型基础测绘体系和实景三维中国的种子，武文忠期待着能早日开花结果：“将来大家用的地图，或者所开发的数字化产品，都是基于实景三维中国这个内核做出来的。不管是导航、还是规划，或是大众玩的游戏，甚至以后基于元宇宙的虚拟应用，内核都是实景三维中国。”

他期待着新型基础测绘能把现实世界逼真、实时、动态地提供给大家，通过标准化的服务接口，就像用电用水一样插上就能方便地使用，直接进入到实景三维中国的世界中，去开发各种各样所能想象出来的、甚至虚幻出来的各种应用。

“过去提供的就是一张一张的地图，将来则是一个数字空间、数字地图，可以和物联网、互联网等大数据贯通。”武文忠告诉记者，湖南省自然资源厅和铁塔公司联合，已经在湖南省内1万个铁塔上安装了摄像头，下一步还要再安装2万个。这些感知的数据和实景三维融合在一起，一旦哪个地方有违法开矿、违法挖土挖沙情况，马上就可以实时跟踪分析。“期盼着早日给大家提供这样一个数字底座，一个数字化地球。”

今后，无论是BIM、CIM、数字孪生，都是基于实景三维中国这个统一数字底板、统一数字时空基底去开发的，这个统一是在互联互通下的统一，实现全国一体化管理，开放给全社会使用的时空基底。将来百姓可以在上面查楼盘、查周边环境、查楼层高度，是否有遮挡等；还可以到水利部门那查一查长江水位有多高、码头的状态等；再到交通部门那看一看高速公路收费站、目前路上的车流情况等，完全是一种沉浸式的应用。总之，大家在现实世界中可以干的事，将来在数字世界中都可以做。

实景三维中国已经上升为国家部署建设的新型基础设施。其建设目标是：到2025年，50%以上的政府决策、生产调度和生活规划可以通过线上实景三维空间完成；到2035年，这一目标将提高到80%以上，服务数字中国、数字政府和数字经济的能力进一步增强。

打好主动仗，下好“先手棋”。正如自然资源部部长王广华在会议报告中所说，测绘地理信息工作整体融入自然资源事业发展大局，发展平台和干事创业的空间更大了。面向高质量发展新要求，全面推进测绘地理信息事业转型升级，为数字中国建设打造统一的时空基底……一个测绘地理信息事业高质量发展的新天地在徐徐打开。